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監管執法:資本市場健康發展的基石

作者:本站    來源:原創    時間:2016-08-27     瀏覽量:3644

  (中國證監會主席 肖鋼)
  近年來證監會每年立案調查110件左右,能夠順利作出行政處罰的平均不超過60件。每年平均移送涉刑案件30多件,最終不了了之的超過一半。
  建立健全“主動型”立法保障機制,加大制度供給力度。可考慮“一年一評估、兩年一小改、五年一大改”,及時將監管執法經驗和趨勢反映在立法之中。

  經過20多年的發展,我國資本市場已經成為全球最大的新興市場,在經濟金融體系中的作用越來越重要,對全球金融市場的影響也越來越大。當前,要準確把握十八大以來黨中央國務院對資本市場改革發展的新定位、新部署,勇于攻堅克難,加快監管職能轉變,加強監管執法,切實維護市場公開、公平、公正和投資者合法權益,促進資本市場健康發展。


  一、加強監管執法是資本市場健康運行的重要前提
  資本市場具有法治依賴性,需要推動法治建設、加強監管執法,保障市場運行不“脫軌”。與其他要素市場不同,資本市場的雙重性突出,既高效,又脆弱。如果沒有有效規則,或規則得不到遵守,逐利的資本就會沖破誠信的底線。輕則導致市場萎縮和停滯,重則滋生和傳導風險,危及經濟運行和社會穩定。這就決定了要發展資本市場,就離不開法治,就離不開監管執法,資本市場必須走向法治市場。18世紀初期英國和法國先后發生股市“泡沫危機”,引發全國陷入政治動蕩,主要原因就是早期市場依靠自發自律調節,操縱、欺詐行為容易泛濫、失控。美國1929年爆發股災,根本原因也是在此前100多年的歷史中,既沒有統一的成文法,也沒有出面維護市場秩序的公共機構。危機促使羅斯福政府痛定思痛,制定了一系列證券法律,設立美國證監會。

  資本市場投機違法行為具有伴生性,成熟市場的發展過程,就是一個不斷加大執法力度的過程。資本逐利的本性決定,信息欺詐、內幕交易、操縱市場等投機違法行為是市場的伴生物,具有長期性固有性,不會因為市場成熟、加強管理就能完全消失。政府的職責就是以執法為己任,遏制違法行為的蔓延,使市場功能正常發揮。近一個世紀以來,美國國會授予證監會行使的職權,從一般行政執法權,到準立法權、準司法權,逐步擴大。近20年來,美國國會賦予證監會的執法任務還在加碼,其擁有的職能超出了任何行政部門,華爾街甚至稱美國證監會為三權分立之外的“第四部門”。即便如此,美國證監會還經常需要請求聯邦司法部、地區檢察官聯手行動,提供辦案支持,美國社會仍然經常批評證監會執法不力。香港特區經歷1998年亞洲金融危機的沖擊后,為提高執法能力,借鑒英美國家增加了證監會多項權力,包括過去只有司法機構才可以行使的傳喚權、搜查權、扣留權。最引發關注的是,香港證監會于2004年獲得對3年以下刑事案件直接“入稟”法院的權力。我國具有后發優勢,需要汲取境外的經驗和教訓,樹立持續不斷加強監管執法的治市理念。“寬進嚴管”、加強監管執法是當前我國資本市場監管轉型的“著力點”。黨的十八大以來,黨中央國務院明確指出政府職能迫切需要轉變到創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義上來。資本市場監管需要以此為契機,更加尊重市場客觀規律,扭轉“重審批、輕監管”傾向。將“主營業務”從審核審批向監管執法轉型,將“運營重心”從事前把關向事中、事后監管轉移。對不該管的事情,要堅決地放,對需要管好的事情,堅決地管住管好。對違法違規行為,毫不手軟地追究到底、處罰到位。


  二、我國資本市場監管執法面臨的形勢和挑戰
  我國的資本市場是“新興加轉軌”市場,在20多年來的快速發展中,注意按照“法規先行”的思路建設市場,注意不斷加強監管執法。但也要清醒地看到,在經濟社會轉型的關鍵期,監管執法領域面臨著嚴峻的形勢和挑戰。
  違法案件越來越多,執法資源相對緊張。近年來,違法案件呈多發高發態勢。2009-2012年,案件增幅年均14%,2012年同比增長21%,2013年上半年同比又增加40%。目前,內幕交易案件數量超過一半,欺詐發行、虛假信息披露案件在快速上升。同時要看到,一方面,還有為數不少的違法行為并沒有得到查處;另一方面,隨著多層次資本市場發展,市場規模將繼續擴大,違法案件還會增多。
  面對這一形勢,盡管近年來執法隊伍不斷加強,但在監管角色尚未轉變到位的條件下,人員不足、投入不足、缺乏激勵的問題還長期存在。受編制、經費等各種限制,中國證監會系統目前專司執法的人員不到600人,不及職工總數的20%。而美國證監會經過2011年部門重組,執法部門人員達到1236人,占總數的32%。此外,成熟市場都在利用先進科技裝備搜索調查違法行為,節約大量人力。我國在這方面投入不足,科技執法還跟不上形勢發展。  違法手段越來越復雜隱蔽,執法手段相對不足。隨著金融產品創新步伐加快,混合型、交叉型產品越來越多。借助互聯網,違法者可以輕易實現跨市場、跨邊境作案。當事人反調查的意識越來越強,內幕交易開始向隱名化、集群化、跨界化、多層傳遞演化,市場操縱出現短線化、多點化、合謀化和跨市場化的趨勢。部分案件的社會關系復雜,不僅涉及上市公司、中介機構高管人員,還涉及到金融機構、黨政機關干部。這些都對監管者提出了挑戰。
  與此同時,行政執法普遍存在案件發現難、取證難、處罰難、執行難的問題。資本市場案件查實率只有60%-70%,主要就是因為執法手段不足,調查困難。當事人往往不配合調查,暴力抗法事件時有發生。
  維護市場“三公”的任務艱巨,執法環境亟須改善。在資本市場中,虛假陳述、市場操縱、內幕交易等行為嚴重扭曲價格信號,使金融資源發生錯配,這是我國市場“三公”程度不高的表現。與此同時,社會法治意識薄弱,監管執法受到干擾,違法成本低,問責不及時。據統計,目前資本市場的法規規則超過1200件,問責條款達到200多個,但其中無論是刑事責任還是行政、經濟責任,沒有啟用過的條款超過2/3。毋庸諱言,其中既有立法修法不及時、不具體的問題,也有執法體制不適應,地方保護主義依然存在的問題;既有人情世故的原因,也有不敢碰硬、不堅持原則的原因。這些因素長期存在,致使相當一部分責任追究不了。近年來證監會每年立案調查110件左右,能夠順利作出行政處罰的平均不超過60件。每年平均移送涉刑案件30多件,最終不了了之的超過一半。
  投資者保護任務越來越重,維護投資者權益的制度安排不相適應。保護投資者,就是保護市場。我國擁有全球最多、最活躍的個人投資者群體,散戶占比高,缺乏金融風險識別能力,容易成為各種欺詐行為的受害者。近年來,一些大案要案,特別是上市造假類案件涉及的主體眾多,受害投資者多則幾十萬人,少的也有一萬多人。隨著公眾維權期望值不斷提高,各方面要求監管部門有更多作為的呼聲在增加,保護投資者的任務加重。

  現有的執法模式程序較長,效率較低,還不適應威懾違法行為的需要,還不能盡快回應市場和社會的關切。一方面,我國還沒有形成與現代資本市場節奏相適應的行政執法新模式;另一方面,我國投資者維權的渠道還不順暢,投資者難以獲得經濟賠償。現有法律法規還不適應證券集團訴訟等做法,支持投資者維權的公共機構有待健全。


  三、努力構建符合國情的資本市場執法體制機制
  推進資本市場健康發展,需要我們提高運用法治思維深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定的能力,探索加強監管執法的新路子。
  建立健全“主動型”立法保障機制,加大制度供給力度。資本市場的立法修法,需要反映商事規則創新多、變化快的特有規律,增強主動性、靈活性。可以考慮采取“一年一評估、兩年一小改、五年一大改”的方法,及時將監管執法經驗和趨勢反映在立法之中。當前重點是要抓緊修訂《證券法》,并以《期貨條例》為基礎,加快制定我國期貨市場的基本法。要進一步細化違法行為認定標準,提高處罰標準,豐富執法措施和手段,增強操作性和匹配性,建立行政執法和解制度,研究投資者補償制度。更多引入刑事司法力量參與監管執法,強化“行”“刑”銜接。
  建立健全“高效型”行政執法機制,提高監管作為能力。大膽探索金融監管機構作為特定機構,脫離現行公務員管理模式的改革試點,在機構設置、人員編制和薪酬體系等方面實行靈活的機制,吸引和留住優秀專業人才。要進一步加大稽查執法力度,嚴格執法、公正執法、文明執法,大幅提高違法失信成本,堅決查處大要案。進一步充實執法力量,保障執法人員安全。向優化流程要效率,解決好日常監管、自律監管與稽查執法的職能邊界及相互配合的問題,建立統一的違法線索監控監測平臺,實現調查、審理、移送等執法過程標準化。建立資本市場違法違規舉報激勵機制,提高案件發現能力。
  建立健全“制約型”查審分離機制,提高行政執法工作水平。監管機構內部實行調查和審理分開,是我國行政執法領域的探索和創新。“查審分離”的目的是從不同角度對違法事實認定和法律應用進行把握,彌補執法環節中的不足與漏洞,既最大限度地提高執法的科學性和公允性,又形成內部制約制衡機制。鑒于實行“查審分離”后增加了執法環節、程序和爭議,為避免影響執法工作效率,發揮好制度作用,首先要保證調查與審理環節的獨立性,上級有權監督,但不干預調查部門的立案意見和審理部門的處罰意見。其次,查審兩個環節既要有分工,也要有協作,要加快統一調查標準和審理標準,建立辦案時限制度,對大案要案及時實行雙向提前介入。此外,針對重大案件或者需要盡快回應社會的案件,要建立查審協調處理機制,及時解決調查、審理和其他執法環節之間的分歧和銜接問題,提高執法反應能力。

  建立健全“緊密型”政府部門協同機制,提高風險防范和處置能力。為守住不發生系統性、區域性金融風險的底線,需要全社會共同構建“大監管、大執法”格局。要加強政府部門信息共享,促進部門協作,加強金融監管協調機制,避免監管重疊和監管盲區。2012年度,有關部門提供給證監會的涉案個人身份信息達到2100多人次,發揮了重要作用。證監會要繼續加強與相關部門的合作,建立高效的信息聯網查詢通道。要針對資本市場重大監管事項,建立國家有關部門、地方政府共同參加的“聯手行動”機制,做到對違法行為和風險及時發現、及時制止、及時立案、及時調查、及時處罰、及時公開,高效處置風險隱患。要擴大與境外監管機構的合作。鼓勵自律組織等社會力量采取多種方式廣泛參與,共同維護市場秩序。提高執法透明度,主動接受社會和輿論的監督。  (原載于2013年第15期《求是》雜志)


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